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Novas restrições aos benefícios previdenciários decorrentes da Medida Provisória 739/2016

 

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GUSTAVO FILIPE BARBOSA GARCIA

Livre-Docente pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. Especialista em Direito pela Universidad de Sevilla. Pós-Doutorado em Direito pela Universidad de Sevilla. Professor Universitário em Cursos de Graduação e Pós-Graduação em Direito. Membro Pesquisador do IBDSCJ. Membro da Academia Brasileira de Direito do Trabalho, Titular da Cadeira nº 27. Advogado e Consultor Jurídico. Foi Juiz do Trabalho das 2ª, 8ª e 24ª Regiões, ex-Procurador do Trabalho do Ministério Público da União e ex-Auditor Fiscal do Trabalho.

 

A Medida Provisória 739, de 07 de julho de 2016, com início de vigência na data de sua publicação, ocorrida no Diário Oficial da União de 08.07.2016 (art. 12), alterou a Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e institui o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade.

 

Cabe ressaltar que somente em casos de relevância e de urgência o Presidente da República pode adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional (art. 62 da Constituição da República).

 

A restrição de direitos previdenciários, os quais possuem natureza fundamental (art. 6º da Constituição da República), gerando nítido retrocesso social, evidentemente, jamais poderia ser considerada matéria de caráter urgente.

 

Desse modo, observa-se a manifesta inconstitucionalidade das recentes previsões restritivas de direitos sociais, estabelecidas até mesmo sem a necessária legitimidade democrática decorrente do prévio diálogo com a sociedade, do debate com os interessados e da regular aprovação pelo Congresso Nacional.

 

O art. 43, § 4º, da Lei 8.213/1991, acrescentado pela Medida Provisória 739/2016, passou a prever que o segurado aposentado por invalidez pode ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria, concedida judicial ou administrativamente, observado o disposto no art. 101 daquele diploma legal.

 

Anteriormente, o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto 3.048/1999, no art. 46, parágrafo único, dispunha que o aposentado por invalidez ficava obrigado, sob pena de sustação do pagamento do benefício, a submeter-se a exames médico-periciais, a realizarem-se bienalmente.

 

O art. 101 da Lei 8.213/1991 já previa que o segurado em gozo de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e o pensionista inválido estão obrigados, sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da Previdência Social, processo de reabilitação profissional por ela prescrito e custeado, e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos.

 

É importante registrar que o art. 101, § 1º, acrescentado pela Lei 13.063/2014, dispõe que o aposentado por invalidez e o pensionista inválido estão isentos desse exame após completarem 60 anos de idade.

 

De acordo com o art. 60, § 8º, da Lei 8.213/1991, incluído pela Medida Provisória 739/2016, sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deve fixar o prazo estimado para a duração do benefício. Na ausência de fixação desse prazo, o benefício cessará após o prazo de 120 dias, contado da data de concessão ou de reativação, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação junto ao INSS, na forma do regulamento, observado o disposto no art. 62 da Lei 8.213/1991, que trata da reabilitação profissional.

 

A respeito do tema, o Regulamento da Previdência Social, no art. 78, § 1º, com redação dada pelo Decreto 8.691/2016, previa que o INSS pode estabelecer, mediante avaliação pericial ou com base na documentação médica do segurado, o prazo que entender suficiente para a recuperação da capacidade para o trabalho do segurado. Caso o prazo concedido para a recuperação se revele insuficiente, o segurado pode solicitar a sua prorrogação, na forma estabelecida pelo INSS.

 

Trata-se da chamada “alta programada”, não aceita por parte da jurisprudência (STJ, REsp 1.563.601/MG, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 30.06.2016), por ser nitidamente prejudicial aos segurados da Previdência Social no recebimento do auxílio-doença.

 

Da mesma forma que a aposentadoria por invalidez, o art. 60, § 10, da Lei 8.213/1991, acrescentado pela Medida Provisória 739/2016, também dispõe que o segurado em gozo de auxílio-doença, concedido judicial ou administrativamente, pode ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram a sua concessão e a sua manutenção, observado o já mencionado art. 101 da Lei 8.213/1991.

 

Frise-se que a jurisprudência não tem admitido o cancelamento automático do benefício previdenciário, “ainda que diante de desídia do segurado em proceder a nova perícia perante o INSS, sem que haja prévio procedimento administrativo, sob pena de ofensa aos princípios da ampla defesa e do contraditório” (STJ, REsp 1.597.725/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 03.06.2016).

 

O art. 62 da Lei 8.213/1991, com redação dada pela Medida Provisória 739/2016, passou a prever que o segurado em gozo de auxílio-doença, insusceptível de recuperação para sua atividade habitual, deve submeter-se a processo de reabilitação profissional. O benefício deve ser mantido até que o segurado seja considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência ou, quando considerado não recuperável, for aposentado por invalidez.

 

Logo, passou-se a admitir a reabilitação profissional também para a mesma atividade que o segurado exercia anteriormente ao recebimento do auxílio-doença, não se exigindo que se trate de nova atividade.

 

O art. 2º da Medida Provisória 739/2016, por seu turno, instituiu, por até 24 meses, o chamado “Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade” (BESP-PMBI).

 

O referido BESP-PMBI é devido ao médico perito do INSS para cada perícia médica realizada nas Agências da Previdência Social, desde que atendidos os seguintes requisitos de forma cumulativa: a perícia deve ser realizada em relação a benefícios por incapacidade mantidos sem perícia pelo INSS há mais de dois anos, contados da data de publicação da Medida Provisória em estudo; a realização das perícias médicas deve representar acréscimo real à capacidade operacional ordinária de realização de perícias médicas pelo médico perito e pela respectiva Agência da Previdência Social.

 

O Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade corresponde ao valor de R$ 60,00 por perícia realizada na forma acima indicada. O BESP-PMBI irá gera efeitos financeiros de 1º de setembro de 2016 a 31 de agosto de 2018, ou em prazo menor, desde que não reste nenhum benefício por incapacidade sem revisão realizada há mais de dois anos, contados da data de publicação da Medida Provisória 739/2016.

 

Espera-se que a previsão sobre a possibilidade de realização das perícias médicas em forma de mutirão (art. 9º, inciso III, da Medida Provisória 739/2016) não acarrete maiores prejuízos e injustiças aos segurados, tendo em vista que o exame pericial de cada caso, naturalmente, deve ocorrer com os cuidados necessários.

 

O art. 11 da Medida Provisória 739/2016 revogou o parágrafo único do art. 24 da Lei 8.213/1991.

 

Esse dispositivo tratava da chamada carência de reingresso, ao prever que havendo a perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores a essa data só eram computadas para efeito de carência depois que o segurado contasse, a partir da nova filiação à Previdência Social, com no mínimo 1/3 do número de contribuições exigidas para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido.

 

A expressa revogação desse preceito indica a intenção de não mais se admitir o cômputo das contribuições previdenciárias anteriores à perda da qualidade de segurado, o que seria extremamente prejudicial ao segurado para o recebimento de benefícios que exigem carência.

 

Tanto é assim que a Medida Provisória 739 foi republicada no Diário Oficial da União de 12 de julho de 2016, passando a constar o acréscimo de parágrafo único ao art. 27 da Lei 8.213/1991, ao dispor que no caso de perda da qualidade de segurado, para efeito de carência para a concessão dos benefícios de auxílio-doença, de aposentadoria por invalidez e de salário-maternidade, o segurado deve contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com os períodos previstos nos incisos I e III do caput do art. 25 da Lei 8.213/1991.

 

Conforme o art. 25 da Lei 8.213/1991, a concessão das prestações pecuniárias do Regime Geral de Previdência Social depende dos seguintes períodos de carência, ressalvado o disposto no art. 26, que trata das prestações que independem de carência: I – auxílio-doença e aposentadoria por invalidez: 12 contribuições mensais; […] III – salário-maternidade para as seguradas que sejam contribuinte individual, segurada especial e segurada facultativa: 10 contribuições mensais.

 

Anteriormente, a Medida Provisória 242/2005, no art. 3º, também pretendeu revogar o mencionado parágrafo único do art. 24 da Lei 8.213/1991, mas foi rejeitada pelo Plenário do Senado, em 20 de julho de 2005, justamente em razão da ausência dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência.

 

Ainda que essa revogação venha a prevalecer, não é constitucionalmente válido desconsiderar as contribuições anteriores à perda da qualidade de segurado, pois o sistema previdenciário, segundo determinação constitucional, tem caráter contributivo (art. 201 da Constituição Federal de 1988)[1].

 

Embora o acesso às prestações previdenciárias exija o recolhimento de contribuições sociais, não se pode invalidar o período contributivo existente, ainda que anterior à eventual perda da qualidade de segurado, nem mesmo para fins de carência, sob pena de enriquecimento indevido do Estado e de manifesta injustiça social.

 

De todo modo, deve-se salientar que a perda da qualidade de segurado não é considerada para a concessão das aposentadorias por tempo de contribuição, especial e por idade (art. 3º da Lei 10.666/2003).

 

Concluindo, revela-se imprescindível que os Poderes da República, ao tratarem de matérias pertinentes à Seguridade Social, respeitem a determinação constitucional de que a ordem social tem como base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça social (art. 193 da Constituição Federal de 1988).

[1] Cf. GARCIA, Gustavo Filipe Barbosa. Curso de direito da seguridade social. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016. p. 73.

 

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